2.2.66
Stavební zákon 2021 – základní pojmy
Mgr. Martina Pavelková
Cílem tohoto článku je představit základní pojmy definované stávajícím i novým stavebním zákonem s důrazem na změny, které má v této části přinést nová právní úprava. U jednotlivých pojmů budou uvedeny příklady jejich použití, příp. nastíněny výkladové problémy v kontextu relevantní literatury a judikatury. U každého pojmu je uvedeno, zda a jakým způsobem je tato úprava převzata do nového stavebního zákona, příp. zda předmětnou definici nový stavební zákon již vůbec neupravuje.
1. Obecně
Přestože se mohou základní pojmy stavebního práva a jejich definice jevit na první pohled jako dílčí a poměrně nevýznamná problematika, ve skutečnosti jsou ve stavebních procesech prakticky všudypřítomné. Při častější konfrontaci s těmito postupy je tedy potřebné se v příslušných pojmech a jejich definicích orientovat. Vedle stěžejní úpravy základních pojmů v ust. § 2 a 3 stavebního zákona zavádí několik dalších pojmů a jejich definic také prováděcí vyhlášky.
V novém stavebním zákoně jsou pojmy definovány stejně jako ve stávající právní úpravě v úvodních ustanoveních, a sice v ust. § 4 – 14, do kterých byly převzaty také některé definice dosud obsažené v prováděcích právních předpisech. Tato úprava je na rozdíl od stávajícího zákona o poznání více strukturovaná. Obecné pojmy, jako je záměr, stavba, veřejná infrastruktura apod. jsou definovány v samostatných paragrafech, ostatní pojmy jsou tématicky členěny do několika oblastí (územní plánování, stavební řád a ostatní). Níže v textu jsou pojmy řazeny dle stávající právní úpravy, přičemž u každého z nich je současně uvedeno, jakým způsobem je tento pojem upraven v novém stavebním zákoně (text psaný kurzívou). V další kapitole jsou uvedeny pojmy, které nový stavební zákon definuje zcela nově.
2. Pojmy upravené ve stávající a nové právní úpravě
2.1. Základní pojmy v ust. § 2 a 3 stávajícího stavebního zákona
Změna v území
Změnou v území je změna jeho využití nebo prostorového uspořádání, včetně umisťování staveb a jejich změn. Jedná se o pojem, který je využíván napříč stavebním zákonem. V souvislosti se změnami v území mají příslušné orgány územního plánování dbát na koordinaci veřejných a soukromých zájmů a posuzovat jejich případnou potřebu a v návaznosti na to vymezovat v území nové zastavitelné plochy. Samotná realizace změn v území je vázána na územní rozhodování, a to dle stavebního zákona, či jiných právních předpisů (např. stanovení dobývacího prostoru dle horního zákona).
Tento pojem je v novém stavebním zákoně zařazen v ust. § 12 – základní pojmy územního plánování, a jeho definice je totožná, jako ve stávajícím stavebním zákoně.
Stavební pozemek
Jedná se o pozemek, jeho část nebo soubor pozemků, vymezený a určený k umístění stavby územním rozhodnutím, společným povolením, kterým se stavba umisťuje a povoluje, anebo regulačním plánem. U tohoto pojmu dochází v praxi ke mýlce, že stavebním pozemkem je tzv. zastavitelný pozemek, nicméně dle zákonné definice lze za stavební pozemek označit pouze ten pozemek, který je určen k zastavění vydaným rozhodnutím, a nikoliv pouze územním plánem. To, že je pozemek zastavitelný dle územního plánu, ještě nemusí bez dalšího znamenat, že na tomto pozemku bude možné umístit stavbu (i když ve většině případů by tomu tak být mělo). V územním rozhodování je totiž posuzováno vedle souladu záměru s územně plánovací dokumentací také množství dalších podmínek a kritérií vyplývajících jak ze stavebního zákona, tak i ze zvláštních právních předpisů.
Tento pojem je v novém stavebním zákoně zařazen mezi základní pojmy územního plánování a jeho definice je obdobná, jako ve stávajícím stavebním zákoně. Nová právní úprava uvádí, že se jedná o pozemek určený k zastavění bez další specifikace titulu, kterým k tomu dochází.
Zastavěný stavební pozemek
Zastavěným stavebním pozemkem je pozemek evidovaný v katastru nemovitostí jako stavební parcela (zastavěná plocha a nádvoří) a další pozemkové parcely zpravidla pod společným oplocením, tvořící souvislý celek s obytnými a hospodářskými budovami. Jedná se o jednu z problematičtějších definic, a to zejména v případech aktualizace nebo vymezování zastavěného území, nebo při posuzování souladu záměrů s územními plány, které mnohdy na příslušný pojem, příp. obdobný pojem "pozemek rodinného domu" vážou různé regulativy (např. koeficient zastavění či poměr zelených a zastavěných ploch). To, zda pozemky v daném případě tvoří souvislý celek se stavební parcelou či nikoliv, je příslušnými orgány posuzováno dle konkrétních skutkových okolností. Dále je třeba u této definice zdůraznit, že zastavěným pozemkem je pouze pozemek pod obytnou nebo hospodářskou budovou, nikoliv tedy pod jakoukoliv stavbou. Budovou se dle ust. § 3 vyhlášky č. 268/2009 rozumí nadzemní stavba včetně její podzemní části prostorově soustředěná a navenek převážně uzavřená obvodovými stěnami a střešní konstrukcí.
Tento pojem je v novém stavebním zákoně zařazen mezi základní pojmy územního plánování. Jeho definice je obdobná, s tím rozdílem, že dle nové právní úpravy jsou součástí zastavěného pozemku vedle stavební parcely také pozemkové parcely tvořící souvislý funkční a prostorový celek se stavbami majícími určující funkci v tomto souvislém celku (nikoliv tedy pouze s obytnými a hospodářskými budovami).
Zastavěné území
Zastavěné území je území, ve kterém by se měla soustředit výstavba v obci, a které se vymezuje územním plánem nebo postupem podle tohoto zákona. Pokud obec takto vymezené zastavěné území nemá, je zastavěným územím tzv. intravilán (zastavěná část obce vymezená k 1. září 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí). Nejčastějším způsobem vymezení zastavěného území v praxi je v rámci územního plánu. Následně má obec, resp. pořizovatel povinnost zastavěné území aktualizovat při každé změně územního plánu. Pozemky, které se do zastavěného území zahrnují (ať už v procesu tvorby územního plánu nebo samostatným postupem) jsou vyjmenovány v ust. § 58 odst. 2 stavebního zákona. Jestliže je určitý pozemek zahrnut v zastavěném území, je to ve většině případů známka jeho zastavitelnosti a záměry na něm lze umísťovat ve zjednodušených režimech (územní souhlas nebo zjednodušené územní řízení).
Tento pojem je v novém stavebním zákoně zařazen mezi základní pojmy územního plánování. Definice je totožná, již však nezahrnuje variantu, kdy obec zastavěné území vymezeno vůbec nemá a považuje se tedy za něj intravilán. Dle přechodných ustanovení bude intravilán obce považován za zastavěné území nejpozději do vymezení zastavěného území postupem dle nového stavebního zákona, tedy do 4 let od jeho účinnosti.
Nezastavitelný pozemek
Nezastavitelným pozemkem je pozemek v zastavěném území obce bez územního plánu, který je veřejnou zelení nebo parkem sloužícím veřejnému užívání nebo lesní pozemek v intravilánu o výměře větší než 0,5 ha. Na těchto pozemcích lze výjimečně umístit pouze technickou infrastrukturu, a to způsobem, který neznemožní dosavadní užívání (ust. § 18 odst. 6 stavebního zákona).
Tento pojem již nový stavební zákon nedefinuje v úvodních ustanoveních, nezastavitelné pozemky však upravuje obdobně v ustanoveních o vymezování zastavěného území (ust. § 116)
Nezastavěné území
Nezastavěné území je definováno negativním výčtem a tvoří jej pozemky nezahrnuté do zastavěného území nebo do zastavitelné plochy. V případě, kdy obec nemá vydaný územní plán (příp. byl územní plán zrušen), je tvoří nezastavěné území vše, co není zahrnuto v území zastavěném. Ochrana nezastavěného území je jedním ze základních cílů územního plánování. Výčet záměrů, které lze umísťovat v nezastavěném území upravuje ust. § 18 odst. 5 stavebního zákona (např. veřejná dopravní a technická infrastruktura, účelové komunikace, přípojky...)
V novém stavebním zákoně definováno totožně v základních pojmech územního plánování.
Plocha
Jedná se pojem z oblasti územního plánování. V terminologii stavebního zákona je plochou část území vymezená v územně plánovací dokumentaci (příp. politice územního rozvoje) nebo v územně plánovacích podkladech s ohledem na stávající nebo požadovaný způsob jejího využití a její význam. Plocha je typicky tvořena více pozemky, může být ovšem vymezena i na pozemku jediném, či na jeho části.
Plocha nadmístního, popř. republikového (celostátního) významu svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní území více obcí, resp. více krajů. Jedná se o poměrně neurčitou definici a určení, zda se jedná o plochu nadmístního významu, tedy takovou, kterou mohou za zákona vymezovat zásady územního rozvoje (a obec pouze za určitých okolností), může být v konkrétních případech problematické.
V novém stavebním zákoně definováno totožně v základních pojmech územního plánování.
Koridor
Koridor je speciální druh plochy určený pro umístění vedení dopravní a technické infrastruktury nebo opatření nestavební povahy (např. územního systému ekologické stability). Na rozdíl od ploch je nutno u koridorů coby "ploch" pro umístění konkrétního záměru vždy nutno s ohledem na podrobnost příslušné územně plánovací dokumentace vyhodnotit, v jaké maximální šíři je ještě nutné koridor vymezit tak, aby mohl být záměr v budoucnu v koridoru umístěn a současně bylo vymezením koridoru co možná nejméně zasaženo do práv vlastníků předmětných pozemků.
V novém stavebním zákoně definováno obdobně v základních pojmech územního plánování. Je upřesněno, že koridor je určen zpravidla pro liniové záměry dopravní nebo technické infrastruktury nebo pro opaření nestavební povahy.
Zastavitelná plocha
Zastavitelnou plochou je plocha určená územním plánem nebo zásadami územního rozvoje k zastavění (na rozdíl od stavebního pozemku, který je určen k zastavění územním rozhodnutím). Nové zastavitelné plochy lze vymezovat pouze za předpokladu prokázání jejich potřeby (se kterou souvisí i nemožnost využít zastavitelné plochy stávající).
V novém stavebním zákoně definováno obdobně v základních pojmech územního plánování. Nově bude moci zastavitelné plochy kromě zásad územního rozvoje a územního plánu vymezovat také územní rozvojový plán.
Veřejná infrastruktura
Veřejnou infrastrukturou je dle příslušné definice dopravní infrastruktura, technická infrastruktura, (nekomerční) občanské vybavení a veřejné prostranství dle definice obsažené v zákoně o obcích. U každé položky tohoto výčtu kromě veřejných prostranství je uveden příkladmý výčet záměrů, které lze pod příslušný druh veřejné infrastruktury zahrnout. S pojmem veřejná infrastruktura, resp. jejími jednotlivými položkami spojuje stavební zákon množství požadavků a regulací, a to jak na úseku územního plánování (vymezování veřejné infrastruktury je jedním z úkolů územního plánování), tak i na úseku stavebního řádu (povinnost řešit nepojení na veřejnou infrastrukturu u nově umísťovaných staveb, příp. konkrétní obecné požadavky na výstavbu týkající se jednotlivých druhů veřejné infrastruktury i napojování umísťovaných staveb).
V novém stavebním zákoně je veřejná infrastruktura definována v samostatném ust. § 10, a to obdobně, jako doposud. Nově byla formulována podmínka, že se musí jednat o pozemky, stavby nebo zařízení, které slouží veřejné potřebě. Dále je upřesněno, že sítí technické infrastruktury se rozumí liniové nebo prostorové vedení inženýrské sítě včetně armatur, zařízení a konstrukcí na vedení a jeho koncových prvků, zabezpečující napojení na jednotlivé druhy využívaných médií, a že sítě technické infrastruktury jsou podle účelu zejména energetické, vodovodní a kanalizační, elektronických komunikací, popř. jiné.
Veřejně prospěšná stavba
Poměrně zásadní pojem z oblasti územního plánování i stavebního řádu označuje stavbu pro veřejnou infrastrukturu určenou k rozvoji nebo ochraně území obce, kraje nebo státu, vymezenou ve vydané územně plánovací dokumentaci. Aby se skutečně jednalo o veřejně prospěšnou stavbu, musí být takto v územně plánovací dokumentaci výslovně označena. K přehlednému znázornění vymezených veřejně prospěšných staveb slouží v rámci grafické části územního plánu výkres veřejně prospěšných staveb. V textové části je výčet a popis veřejně prospěšných staveb upraven v samostatné kapitole.
K pozemkům v příslušné ploše nebo koridoru má obec, kraj nebo stát předkupní právo, stanoví-li tak příslušná územně plánovací dokumentace. V případě, že pro realizaci záměru postačí zřízení věcného břemene, předkupní právo nevznikne. S pojmem veřejně prospěšná stavba souvisí i institut vyvlastnění podle ust. § 170 stavebního zákona, které stavební zákon upravuje právě pro účely realizace veřejně prospěšných staveb dopravní a technické infrastruktury.
Další specifikum zákonné úpravy v souvislosti s veřejně prospěšnými stavbami je to, že v územním řízení o jejich umístění lze z moci úřední zrušit jiná vydaná územní rozhodnutí, která by s umístěním veřejně prospěšné stavby mohla být v kolizi (ust. § 94 odst. 3 stavebního zákona).
V novém stavebním zákoně je veřejně prospěšná stavba definována v samostatném § 11 obdobně, jako doposud. Za veřejně prospěšnou stavbu se dle nové definice považují rovněž stavby s ní související nebo podmiňující její realizaci, což bylo dosud dovozováno pouze metodikou.
Veřejně prospěšné opatření
Obdobný pojem, jako veřejně prospěšná stavba, označuje opatření nestavební povahy, které má sloužit ke snižování ohrožení území a k rozvoji nebo ochraně přírodního, kulturního a archeologického dědictví (v praxi se může jednat např. o protipovodňová opatření, opatření proti suchu, plochy pro vytvoření chybějícího územního systému ekologické stability apod.). I v tomto případě může příslušná územně plánovací dokumentace vymezit pro dotčené pozemky předkupní právo, případně může být realizace příslušného veřejně prospěšného opatření účelem vyvlastnění.
V novém stavebním zákoně je veřejně prospěšné opatření definováno v samostatném § 11 obdobně, jako doposud, s tím, že je výslovně uvedeno, že veřejně prospěšné opatření je vymezováno rovněž k vytváření prvků územního systému ekologické stability.
Územně plánovací dokumentace
Velmi často používaný pojem ve stavebním zákoně i v postupech podle něj realizovaných. Územně plánovací dokumentace je souhrnným označením pro zásady územního rozvoje (pro území kraje), územní plán (pro území obce) a regulační plán (pro část kraje nebo obce). Územně plánovací dokumentací není politika územního rozvoje, neboť se jedná o dokument veskrze strategický, který s ohledem na svou příliš velkou obecnost není přímo aplikovatelný vůči konkrétním osobám. Územně plánovací dokumentace je (na rozdíl do politiky územního rozvoje) vydávána formou opatření obecné povahy.
Tento pojem již v novém stavebním zákoně definován samostatně není, úprava je však fakticky součástí definic pojmů "nadřazená územně plánovací dokumentace" a "navazující územně plánovací dokumentace" upravených v základních pojmech územního plánování, v rámci kterých je nastavena hierarchie jednotlivých dokumentací.
Pořizovatel
Pořizovatelem je správní orgán pořizující (zajišťující proces vedoucí k vydání) vyjmenované nástroje územního plánování. Pořizovatelem je obecní úřad (obce s rozšířenou působností, příp. s pověřeným obecním úřadem, pokud zajistí splnění kvalifikačních požadavků prostřednictvím jiné osoby), krajský úřad, ministerstvo pro místní rozvoj a ministerstvo obrany pro území vojenských újezdů.
Tento pojem již v novém stavebním zákoně není definován v úvodních ustanoveních, úprava je přesunuta do ust. § 46. Obdobně je v ust. § 48 upraveno postavení určeného zastupitele a v ust. § 50 a násl. osoby oprávněné k pořizování (dnes tzv. létající pořizovatel)
Stavební podnikatel
Stavebním podnikatelem je osoba oprávněná k provádění stavebních nebo montážních prací jako předmětu své činnosti podle živnostenského zákona. Tento pojem je ve stavebním zákoně upraven v souvislosti s prováděním staveb (ust. § 160) a obdobně i odstraňováním staveb (ust. § 128). Podle těchto ustanovení může být zhotovitelem stavby pouze stavební podnikatel, který zajistí odborné vedení stavbyvedoucího, nestanoví-li zákon jinak (stavby, které lze realizovat svépomocí, příp. svépomocí se stavebním dozorem, jsou upraveny v ust. § 160 odst. 3 a 4). Stavební podnikatel rovněž odpovídá za to, aby práce na stavbě, k jejichž provádění je předepsáno zvláštní oprávnění, vykonávaly jen osoby, které jsou držiteli takového oprávnění, a aby byla stavba prováděna v souladu s právními předpisy, vydanými povoleními a technickými normami.
V novém stavebním zákoně je tento pojem definován totožně.
Stavebník
Velmi často užívaný pojem napříč úpravou stavebního řádu označuje osobu, která pro sebe žádá vydání stavebního povolení nebo ohlašuje provedení stavby, terénní úpravy nebo zařízení, jakož i její právní nástupce, a dále osobu, která stavbu, terénní úpravu nebo zařízení provádí (ať už neoprávněně, či oprávněně v případě stavby, která pro sovu realizaci povolení ani ohlášení nevyžaduje), pokud nejde o stavebního podnikatele realizujícího stavbu v rámci své podnikatelské činnosti; stavebníkem se rozumí též investor a objednatel stavby. Lze tedy shrnout, že stavebníkem je obecně osoba, které svědčí vydané povolení stavby, anebo osoba, která provádí stavbu bez příslušného povolení, resp. v situaci, kdy stavba povolení nevyžaduje.
V praxi se setkáváme zejména se dvěma problematickými situacemi, kdy nemusí být rozsah aplikace předmětného pojmu zcela zřejmý. Jedná se o případ, kdy původní stavebník převede vlastnická práva k předmětné nemovitosti na další osoby. Dle komentářové literatury je s ohledem na ust. § 73 odst. 2 správního řádu, podle kterého je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků, jestliže je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité nebo nemovité věci, nutno jako stavebníka vnímat i jeho právního nástupce. Proto by teoreticky stavební úřad v takových případech neměl vyžadovat soukromoprávní doklad o převodu práv z příslušného povolení. Praxe stavebních úřadů je však v tomto případě spíše rozdílná.
Druhý případ, kdy není rozsah předmětné definice zcela zřejmý, je situace, kdy je stavební povolení vydáno ve prospěch více žadatelů. Za…
