Zákon o odpovědnosti za přestupky

6.15.2

Zákon o odpovědnosti za přestupky

Ing. Bohumír Číhal

Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen zákon o přestupcích), upravuje podmínky odpovědnosti za přestupek, druhy správních trestů a ochranných opatření a zásady pro jejich ukládání, postup před zahájením řízení o přestupku a postup v řízení o přestupku.

Podle tohoto zákona je přestupek společensky škodlivý protiprávní čin, v zákoně (např. stavebním či jiném) za přestupek výslovně označený, který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin. Kvalifikace trestného činu jako přestupek předpokládá naplnění všech v definici uvedený atributů.

Odpovědnost za přestupek

Přestupku se může dopustit (na rozdíl od dikce zrušeného zákona o přestupcích) fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba. Při rozhodování o vině a trestu za porušení práva je třeba vždy pečlivě zkoumat naplnění obecných znaků přestupku ale v rámci výše postihů též míru zavinění. K tomu účelu slouží též ustanovení hlavy I Společná ustanovení. Zhodnocuje: Pokus přestupku, Pokračování v přestupku, Trvající přestupek, Hromadný přestupek, Opomenutí, Spolupachatele a Zvláštní subjekt přestupku.

Mezi jednáním konkrétní osoby a protiprávním důsledkem tohoto jednání musí také být přímá příčinná souvislost. Přitom jednáním rozumí přestupkový zákon i "opomenutí konání, k němuž byl pachatel podle okolností a svých osobních poměrů povinen", tzn. i nečinnost. Postihovanou nečinností je ve SZ například nečinnost žadatele o vydání územního rozhodnutí tím, že nevyvěsí informaci o svém záměru a o tom, že požádal o vydání územního rozhodnutí (§ 178 odst. 1 písm. b), nebo nečinnost stavebníka, stavbyvedoucího či osoby vykonávají stavební dozor– stavebník nevede stavební deník nebo jednoduchý záznam o stavbě (§ 178 odst. 2 písm. o), nebo vlastníka stavby, když neodstraní stavebním úřadem zjištěnou závadu (§ 179 odst. 2 písm. i) a další přestupky tohoto druhu uvedené v ustanoveních hlavy V stavebního zákona.

Fyzická osoba

Fyzická osoba je pachatelem, jestliže svým zaviněným jednáním naplnila znaky přestupku nebo jeho pokusu, je-li trestný. Pachatelem je též fyzická osoba, která ke spáchání přestupku užila jiné fyzické osoby, jež není odpovědná za přestupek pro nedostatek věku nebo nepříčetnost anebo proto, že svým jednáním naplnila podmínky nutné obrany nebo krajní nouze nebo jiné okolnosti vylučující protiprávnost. Pachatelem je dále fyzická osoba, která ke spáchání přestupku užila právnické osoby, která není za přestupek odpovědná. Odpovědnost za přestupek má též zákonem stanovený zástupce nebo opatrovník fyzické osoby.

K odpovědnosti fyzické osoby za přestupek se vyžaduje zavinění. Postačí zavinění z nedbalosti, neboť stavební zákon nestanoví výslovně, že je třeba úmyslného zavinění. Přestupek je spáchán z nedbalosti, jestliže pachatel

• věděl, že svým jednáním může porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, ale bez přiměřených důvodů spoléhal na to, že tento zájem neporuší nebo neohrozí, nebo

• nevěděl, že svým jednáním může porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem, ač to vzhledem k okolnostem a svým osobním poměrům vědět měl a mohl.

Přestupku z nedbalosti se při spáchání činu dopustí ten, kdo nezná ani nepředpokládá jako možnou skutkovou okolnost, která je znakem přestupku (jedná se o omyl skutkový). Kdo při spáchání přestupku neví, že jeho čin je protiprávní, nejedná zaviněně, nemohl-li se omylu vyvarovat (tato možnost je prakticky omezena na výjimečné případy – viz příklad).

Příklad

S vlastníkem stavby, jejíž povolená přístavba nebyla zkolaudována a byla užívána, bylo zahájeno přestupkové řízení a uložena pokuta. Při přezkoumání rozhodnutí však bylo zjištěno, že pokuta byla uložena neoprávněně, neboť jako nový vlastník stavby byl v dobré víře v právní stav koupené a poté užívané nemovitosti, přičemž nevyšly najevo žádné pochybnosti o tom, že část stavby, kterou koupil, není zkolaudována. Nedopustil se tedy protiprávního jednání a chybělo zde zavinění v jakékoli formě.

Za přestupek není odpovědný ten, kdo v době jeho spáchání nedovršil patnáctý rok svého věku a kdo pro duševní poruchu v době jeho spáchání nemohl rozpoznat protiprávnost svého jednání nebo své jednání ovládat (odpovědnosti se nezbavuje ten, kdo se do stavu nepříčetnosti přivedl, byť i z nedbalosti, užitím návykové látky).

Právnická osoba

Právnická osoba je pachatelem, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo jednáním fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě a která porušila právní povinnost uloženou právnické osobě, a to při činnosti právnické osoby, v přímé souvislosti s činností právnické osoby nebo ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu.

Za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje

• statutární orgán nebo člen statutárního orgánu,

• jiný orgán právnické osoby nebo jeho člen,

• zaměstnanec nebo osoba v obdobném postavení při plnění úkolů vyplývajících z tohoto postavení,

• fyzická osoba, která plní úkoly právnické osoby,

• fyzická osoba, kterou právnická osoba používá při své činnosti, nebo

• fyzická osoba, která za právnickou osobu jednala, jestliže právnická osoba výsledku takového jednání využila.

Pachatelem je též právnická osoba, která ke spáchání přestupku užila jiné právnické nebo fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, jestliže tyto osoby nejsou za přestupek odpovědné.

Odpovědnost právnické osoby za přestupek není podmíněna zjištěním konkrétní fyzické osoby, která se považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě a Správní orgán také tuto osobu není povinen zjišťovat při posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek (zejména tehdy, je-li ze zjištěných skutečností zřejmé, že k jednání zakládajícímu odpovědnost právnické osoby za přestupek došlo při činnosti právnické osoby).

Odpovědnost právnické osoby za přestupek přechází na jejího právního nástupce. Má-li právnická osoba více právních nástupců, odpovídá za přestupek každý z nich, jako by přestupek spáchal sám.

Právnická osoba za přestupek neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila. Právnická osoba se nemůže odpovědnosti za přestupek zprostit, jestliže z její strany nebyla vykonávána povinná nebo potřebná kontrola nad fyzickou osobou, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, nebo nebyla učiněna nezbytná opatření k zamezení nebo odvrácení přestupku.

Podnikající fyzická osoba

Podnikající fyzická osoba je pachatelem, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo při jejím podnikání nebo v přímé souvislosti s ním a podnikající fyzická osoba svým jednáním porušila právní povinnost, která je uložena podnikající fyzické osobě nebo fyzické osobě.

Podnikající fyzická osoba je pachatelem též v případě, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo jednáním fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti podnikající fyzické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné podnikající fyzické osobě, a která při podnikání osoby, ve vztahu ke které se považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné podnikající fyzické osobě, nebo v přímé souvislosti s ním anebo ku prospěchu této podnikající fyzické osoby nebo v jejím zájmu porušila právní povinnost, která je uložena podnikající fyzické osobě nebo fyzické osobě.

Za osobu, jejíž jednání je přičitatelné podnikající fyzické osobě, se za účelem posuzování odpovědnosti podnikající fyzické osoby za přestupek považuje

• zaměstnanec nebo osoba v obdobném postavení při plnění úkolů vyplývajících z tohoto postavení,

• fyzická osoba, která plní úkoly podnikající fyzické osoby,

• fyzická osoba, kterou podnikající fyzická osoba používá při své činnosti, nebo

• fyzická osoba, která za podnikající fyzickou osobu jednala, jestliže podnikající fyzická osoba výsledku takového jednání využila

Na odpovědnost podnikající fyzické osoby za přestupek se použijí obdobně ustanovení upravující odpovědnost právnických osob.

Odpovědnost podnikající fyzické osoby za přestupek přechází v případě její smrti na osobu, která pokračuje v její podnikatelské činnosti. Pokračuje-li v podnikatelské činnosti více osob, odpovídá za přestupek každá z nich, jako by přestupek spáchala sama. Přestane-li podnikající fyzická osoba, která je pachatelem, být podnikatelem, její odpovědnost za přestupek nezaniká.

Zánik odpovědnosti za přestupek

Odpovědnost za přestupek zaniká

• uplynutím promlčecí doby,

• smrtí fyzické osoby,

• zánikem právnické osoby, nemá-li právního nástupce, nebo

• vyhlášením amnestie.

Promlčecí doba činí 1 rok, nebo 3 roky, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč. Promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po ukončení jednání o přestupku. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal. Dopustil-li se pachatel více přestupků, běží pro každý z nich promlčecí doba zvlášť.

Promlčecí doba se přerušuje

• oznámením o zahájení řízení o přestupku,

• vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným,

• vydáním rozhodnutí o schválení dohody o narovnání.

Přerušením promlčecí doby počíná promlčecí doba nová. Byla-li promlčecí doba přerušena, odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 3 roky od jeho spáchání, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty s horní hranicí alespoň 100 000 Kč, odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 5 let od jeho spáchání.

Do běhu promlčecí doby se nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení podle zvláštního právního předpisu. V tomto případě je ale trestní řízení zahájeno až dnem, kdy příslušný orgán činný v trestním řízení zahájí úkony trestního řízení, tedy nikoli dnem postoupení nebo dnem, kdy byla věc doručena státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu. Pokud orgány činné v trestním řízení neshledají skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, a nezahájí úkony trestního řízení k přerušení prekluzivní lhůty, k projednání přestupku vůbec nedojde.

Přestupkem může být nejen jednorázové porušení právní povinnosti, ale též trvající protiprávní stav, např. užívání stavby v rozporu s § 119 odst. 1 bez kolaudačního souhlasu nebo kolaudačního rozhodnutí, nebo umožnění takového užívání jiné osobě (§ 178 odst. 1, písm. f), nebo v rozporu s § 134 odst. 4 neuposlechne výzvu nebo rozhodnutí k zastavení prací na stavbě (§ 178 odst. 2, písm. j). V těchto případech promlčecí doba, v níž lze (pravomocně) uložit pokutu, počíná běžet až od doby skončení protiprávního jednání.

Časová působnost

Podle zákona o odpovědnosti za přestupky se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. Pachateli lze uložit pouze takový druh správního trestu, který dovoluje uložit zákon účinný v době, kdy se o přestupku rozhoduje. Obě zásady respektuje v Přechodných ustanoveních stavební zákon, který v ustanovení § 190 odst. 1 stanoví, že řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. před 1. 1. 2007) se dokončí podle dosavadních právních předpisů (tj. podle zákona č. 50/1976 Sb.) s výjimkou mj.

• řízení o správním deliktu spáchaném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud nová právní úprava je pro obviněného příznivější,

• řízení o přestupku a správním deliktu, kdy se jednání obviněného podle nové právní úpravy nepovažuje za porušení stavební kázně; v takovém případě se řízení zastaví.

Výjimky v projednávání přestupků

Pro projednávání přestupků i podle stavebního zákona platí několik výjimek, které upravuje zákon o přestupcích SZ v ustanovení § 4 Osobní působnost. Projednat nelze přestupek, kterého se dopustila osoba požívající výsad a imunit podle jiného zákona nebo mezinárodního práva. Správní trest uložený za přestupek nelze vykonat nebo v jeho výkonu pokračovat, jestliže osoba, jíž byl správní trest uložen, se stala později osobou výše uvedenou, s výjimkou osoby, která se stala poslancem nebo senátorem. Přestupky, kterých se dopustili poslanci a senátoři se projednávají podle tohoto zákona, pokud nepožádají orgán příslušný k projednání přestupku o projednání přestupku v disciplinárním řízení podle jiných zákonů. V případě poslanců je to zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, pro senátory zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů.

Podle jiných zákonů se projednávají přestupky příslušníků bezpečnostních sborů, osob podléhajících vojenské kázeňské pravomoci, osob během výkonu vazby, trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací detence.

Okolnosti vylučující protiprávnost

Okolnosti vylučující protiprávnost upravuje hlava V zákona. Za přestupek nelze označit jednání, kterým někdo odvrací nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem, jestliže tímto jednáním nebyl způsoben zřejmě stejně závažný nebo ještě závažnější následek než ten, který hrozil, a toto nebezpečí nebylo možno v dané situaci odvrátit jinak. Čin jinak trestný jako přestupek není přestupkem, jestliže někdo jedná na základě předem nebo současně daného svolení osoby, jejíž zájmy, o nichž tato osoba může bez omezení oprávněně rozhodovat, jsou činem dotčeny. Obdobně není přestupkem, jestliže někdo v souladu s dosaženým stavem poznání a informacemi, které měl k dispozici v době svého rozhodování o dalším postupu, vykonává v rámci svého zaměstnání, povolání, postavení nebo funkce nebo v rámci svého předmětu činnosti společensky prospěšnou činnost, jíž ohrozí nebo poruší zájem chráněný zákonem, nelze-li společensky prospěšného výsledku dosáhnout jinak. O přípustné riziko nejde, jestliže tato činnost ohrozí život nebo zdraví člověka, výsledek k němuž směřuje zcela zřejmě neodpovídá míře rizika, nebo zřejmě odporuje požadavkům jiného právního předpisu, veřejnému zájmu nebo zásadám lidskosti nebo se příčí dobrým mravům.

Druhy správních trestů

Podle zákona o odpovědnosti za přestupky lze za přestupek uložit správní trest

• napomenutí,

• pokuty,

• zákazu činnosti,

• propadnutí věci nebo náhradní hodnoty,

• zveřejnění rozhodnutí o přestupku.

Správní trest lze uložit samostatně nebo spolu s jinými správními tresty; napomenutí nelze uložit spolu s pokutou.

Za přestupek, jehož skutková podstata je stanovena ve stavebním zákoně, se zpravidla ukládá pokuta. Stavební zákon také tuto sankci jako jedinou uvádí v hlavě V Přestupky, kde stanoví též maximální výše pokut za vyjmenované přestupky. Teoreticky není ze sankcí za přestupek podle stavebního zákona vyloučeno ani napomenutí, uvedené jako jeden z druhů správních trestů uvedených v zákoně o odpovědnosti za přestupky. V praxi se však nepoužívá, protože účinnost takové sankce v oblasti výstavby se shledává jen stěží. Uplatnění sankce za přestupek vždy předchází možnost zjednání nápravy samotným projednáním přestupku. Zákon o přestupcích umožňuje, aby správní orgán, v dané oblasti stavební úřad, posoudil, zda lze za dostačující k dosažení nápravy pachatele přestupku považovat jeho samotné projednání; pokud k takovému závěru stavební úřad dospěje, v rozhodnutí o přestupku od uložení správního trestu podmíněně nebo zcela upustí; tím není dotčena povinnost uhradit náklady řízení paušální částkou 1 000 Kč (vyhláška č. 520/2005 Sb., ve znění pozdějších předpisů). V opačném případě přistoupí k postihu pachatele uložením pokuty. Možnost upustit od uložení sankce se v praxi rovněž téměř nepoužívá. Je to dáno i tím, že většina přestupků v oblasti výstavby má závažnější charakter, který je společensky nebezpečný. Další dva druhy sankcí z obecné úpravy sankcí v přestupkovém zákoně – zákaz činnosti a propadnutí věci v případech porušení stavebního zákona nepřicházejí v úvahu.

Závažnost přestupku

Druh sankce a jeho výměra má být stanovena s přihlédnutím k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele. Jak je výše uvedeno, u přestupků podle stavebního zákona se bude obvykle jednat o pokutu, a tak stavební úřad musí především zvažovat výši pokuty. Úvahy, které nakonec vedou ke stanovení konkrétní výše pokuty, musí být vždy podrobně popsány v odůvodnění rozhodnutí o přestupku. Je třeba si uvědomit, že výše pokut podle současného stavebního zákona je omezena pouze horní hranicí podle závažnosti přestupku a úloha stavebního úřadu tedy není částečně "usnadněna" minimální hranicí výše pokuty, jako tomu bylo u mnoha přestupků podle dřívějšího stavebního zákona.

Jako k polehčující okolnosti se přihlédne zejména k tomu, že pachatel

• spáchal přestupek ve věku blízkém věku mladistvých,

• spáchal přestupek, aby odvrátil jiné nebezpečí, aniž byly zcela naplněny podmínky krajní nouze, nebo překročil meze jiné okolnosti vylučující protiprávnost,

• napomáhal k odstranění škodlivého následku přestupku nebo dobrovolně nahradil způsobenou škodu,

• oznámil přestupek správnímu orgánu a při jeho objasňování účinně napomáhal,

• spáchal přestupek pod vlivem hrozby nebo nátlaku anebo pod tlakem podřízenosti nebo závislosti na jiném.

Jako k přitěžující okolnosti se přihlédne zejména k tomu, že pachatel

• spáchal přestupek tak, že využil něčí bezbrannosti, podřízenosti nebo závislosti na jiné osobě,

• spáchal více přestupků,

• spáchal přestupek opakovaně,

• zneužil ke spáchání přestupku svého zaměstnání, postavení nebo funkce,

• spáchal přestupek jako člen organizované skupiny.

Právní úprava přestupků počítá rovněž s případy postihu více přestupků jednoho pachatele, projednávaných najednou ve společném řízení. Právní úprava pro tyto případy stanoví, že se uloží správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji trestný. Jsou-li horní hranice sazeb pokut stejné, uloží se správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejzávažnější. Správní orgán může uložit pokutu ve vyšší sazbě, a to tak, že horní hranice sazby pokuty za přestupek nejpřísněji trestný se zvyšuje až o polovinu, nejvýše však do částky, která je součtem horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně projednávané přestupky.

Řízení o přestupcích

Řízení o přestupcích podle stavebního zákona podléhá obecné úpravě v zákoně o přestupcích, která je speciální právní úpravou vůči obecnému právnímu předpisu pro správní řízení – správnímu řádu. To znamená, že pokud v přestupkovém zákoně nejsou některé otázky správního řízení upraveny, postupuje se podle správního řádu. Stavební zákon, jak je výše uvedeno, obsahuje pouze skutkové podstaty přestupků a horní hranice pokut za ně.

Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se mj. v určité věci prohlašuje, že určená osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. Při správním řízení o přestupku je nutno vycházet vždy ze zásad správního řízení. Zásadou, ve smyslu které je třeba interpretovat příslušná ustanovení jednotlivých právních předpisů, jimiž je řízení ovládáno, je zásada materiální pravdy. Jejím konkrétním výrazem zejména v oblasti správního trestání je povinnost správního orgánu zjistit v rámci správního řízení všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být uložena sankce. Správní orgán v řízení hodnotí podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci.

K provedení důkazů v řízení lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď. V případě přestupků podle stavebního zákona nebude obvykle připadat v úvahu další důkazní prostředek, kterým je znalecký posudek. Správní orgán ale vždy musí provést důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci, a není přitom vázán návrhy účastníků. Avšak i tvrzení účastníka uváděná v řízení o přestupku na jeho obhajobu musí být podložena důkazy.

Příslušnost

Přestupky podle stavebního zákona projednávají z hlediska věcné příslušnosti obecní či městské úřady, magistráty statutárních měst, magistrát hlavního města Prahy a krajské úřady. Povahu přestupků určuje orgán příslušný k jejich projednání z hlediska funkční příslušnosti, kterým je stavební úřad, vždy podle pravomoci, kterou v konkrétním případě má SZ (ustanovení § 13, 15 a 16 stavebního zákona).

Správní orgán předá věc bezodkladně i v průběhu řízení

• orgánu činnému v trestním řízení, nasvědčují-li zjištěné skutečnosti tomu, že byl spáchán trestný čin,

• orgánu příslušnému podle jiného zákona k projednání přestupku, kterého se dopustil poslanec a senátor, příslušník bezpečnostního sboru, osoba podléhající vojenské kázeňské pravomoci, nebo osoba během výkonu vazby, trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací detence, pokud o skutku nebylo rozhodnuto v prvním stupni.

O předání věci správní orgán vydá usnesení, které se pouze poznamená do spisu.

Stavební zákon v ustanovení § 182 upravuje příslušnost i v některých speciálních případech. Dopustí-li se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako poskytovatel údajů o území přestupku tím, že nesplní některou z povinností uloženou ustanovením § 27 odst. 3, projednává přestupek v prvním stupni obecní úřad obce s rozšířenou působností. Dopustí-li se přestupku obec, jejíž obecní úřad je stavebním úřadem příslušným vést řízení o přestupku, určí nadřízený orgán, který jiný obecní úřad, který je stavebním úřadem, provede řízení a vydá rozhodnutí.

Místní příslušnost je u přestupků podle stavebního zákona dána místem, kde byl spáchán, tzn. místem stavby, terénní úpravy nebo zařízení. Specifičnost přestupků podle stavebního zákona neposkytuje možnost využití obecných ustanovení zákona č.…