Jednotlivé případy soudních rozhodnutí VI.

6.16.7

Jednotlivé případy soudních rozhodnutí VI.

JUDr. Petr Tégl, Ph.D.

Stavební řízení: činnost autorizovaného inspektora

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, sp. zn. 9 As 63/2010-111

 NahoruStavební řízení – činnost autorizovaného inspektora

Výrok:

Postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úřadu podle § 117 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, akt, který je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti.

Skutkový stav:

Žalovaný, autorizovaný inspektor Ing. arch. M. T., vydal podle § 117 odst. 3 stavebního zákona certifikát na stavbu ,,Bytové domy a ubytovny, B.-L.“. Uvedený certifikát byl v souladu s § 117 odst. 1 a odst. 2 stavebního zákona spolu s přílohami stavebníkem oznámen úřadu městské části. S ohledem na neexistenci jiných opravných prostředků proti certifikátu autorizovaného inspektora podali žalobci a) až d) proti oznámení stavebníka stavebnímu úřadu ve zkráceném stavebním řízení podle § 117 stavebního zákona žalobu ke Krajskému soudu v B. Řízení o žalobě proti certifikátu soud postoupil podle § 7 odst. 6 věty první s. ř. s. Městskému soudu v P. jako místně příslušnému soudu.

Usnesením Městského soudu v P. byla tato žaloba odmítnuta, neboť soud dospěl k závěru, že v dané věci není dána pravomoc správních soudů. Činnost autorizovaného inspektora není výsledkem veřejnoprávního postupu, nýbrž plněním ze soukromoprávní smlouvy. Autorizovaný inspektor proto není podle názoru soudu správním orgánem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž odborně způsobilou osobou, která z titulu své funkce poskytuje odborné činnosti ve výstavbě. Stejně tak nemůže být certifikát vydaný autorizovaným inspektorem, který je plněním ze soukromoprávní smlouvy, rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Městský soud chápe certifikát jako odborné stanovisko vypracované pro stavebníka, které nemá bezprostřední právní závaznost ani přímé právní účinky.

Žalobci (stěžovatelé) podali proti usnesení městského soudu kasační stížnost. Nesouhlasili s názorem, který se týká povahy činnosti autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení podle § 117 stavebního zákona. Připomněli, že vydávání certifikátů bylo autorizovanému inspektorovi svěřeno § 149 stavebního zákona, a odkázali na důvodovou zprávu k návrhu stavebního zákona, podle které odpovídá autorizovaný inspektor za výsledek své činnosti občanskoprávně, veřejnoprávně, popř. i trestněprávně. Z koncepce zkráceného stavebního řízení je podle nich zřejmé, že autorizovaný inspektor při vydání certifikátu zcela nahrazuje činnost stavebního úřadu, když stejně jako příslušný stavební úřad ověřuje projektovou dokumentaci a připojené doklady a toto ověření následně vyznačuje na projektové dokumentaci. K názoru soudu, že podkladem činnosti autorizovaného inspektora je soukromoprávní smlouva, stěžovatelé uvedli, že uvedenou smlouvu lze přirovnat například k žádosti o vydání stavebního povolení, a upozornili na to, že v klasickém stavebním řízení stavební úřad rovněž nevydává stavební povolení samovolně, ale pouze na základě žádosti stavebníka; stejně tak autorizovaný inspektor vydává certifikát jen na základě smlouvy.

Nesouhlasili rovněž s tvrzením městského soudu, že postup autorizovaného inspektora při vydání certifikátu není ani v nejmenším formalizován, když jeho základní postup je stanoven § 117 odst. 3 stavebního zákona, postup v případě uplatnění námitek upravuje § 117 odst. 4 citovaného zákona a obsah a strukturu certifikátu stanoví ve vazbě na § 117 odst. 6 citovaného zákona § 10 vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu. Činnost autorizovaného inspektora přitom podléhá na základě § 171 stavebního zákona státnímu dozoru, kdy za zákonem stanovených podmínek může dojít k jeho odvolání ministrem pro místní rozvoj. Právní úprava sice stanoví následný postup a postih v případě, že autorizovaný inspektor opakovaně nevykonává řádně svou činnost, nestanoví však žádné efektivní mechanizmy kontroly v konkrétním případě. Právní úprava totiž nepočítá vůbec se situací, kdy například autorizovaný inspektor nevypořádá námitky podle § 117 odst. 4 stavebního zákona nebo nepředloží věc stavebnímu úřadu v případě, kdy se nepodařilo odstranit rozpory. Pouze na základě takové mezerovité úpravy však nelze dojít k závěru, že by věc nemohla být přezkoumána správním soudem. Právě naopak, soudní přezkum je jedinou pojistkou zákonnosti postupu autorizovaného inspektora. Na základě výše uvedeného jsou proto stěžovatelé přesvědčeni, že činnost autorizovaného inspektora při vydání certifikátu je činností v oblasti veřejné správy a autorizovaný inspektor proto naplňuje definici správního orgánu podle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

Stěžovatelé dále vyjádřili nesouhlas s hodnocením právní povahy certifikátu autorizovaného inspektora, které ve svém rozhodnutí učinil soud. Certifikát není podle jejich názoru pouhým nezávazným odborným stanoviskem, nýbrž alternativou stavebního povolení. V případě, že autorizovaný inspektor ověří projektovou dokumentaci a připojené podklady a vydá certifikát, postačí stavebníkovi pouhé oznámení stavby stavebnímu úřadu. Stavební úřad nijak oznámení, certifikát ani ostatní podklady nepřezkoumává ani nepotvrzuje. Uvedené oznámení má pro stavební úřad pouze informativní a evidenční charakter. Certifikát je tedy tím jediným rozhodnutím, které zakládá práva a povinnosti – zakládá stavebníkovi právo provést stavbu, jakož i povinnost dodržet podmínky stanovené dotčenými orgány.

Výběr z odůvodnění rozhodnutí:

Klíčová námitka podaná v kasační stížnosti se týká posouzení právní povahy certifikátu autorizovaného inspektora a s tím související otázky, zda tento akt představuje rozhodnutí, proti němuž se lze bránit žalobou podle § 65 s. ř. s.

Institut zkráceného stavebního řízení je upraven v § 117 stavebního zákona. Pro úplnost lze poznamenat, že zvláštní právní předpis vylučující některé stavby ze zkráceného stavebního řízení zatím nebyl vydán; tolik § 15 odst. 9 zákona č. 254/2001 Sb. (vodní zákon), vylučuje v současnosti z povolování ve zkráceném stavebním řízení vodní díla, mimo staveb vodovodních řadů, kanalizačních stok a kanalizačních objektů, které nevyžadují povolení k nakládání s vodami. Podle § 117 odst. 3 stavebního zákona:"Autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v § 111 odst. 1 a odst. 2 a že navrhovaná stavba může být provedena. K certifikátu připojí návrh plánu kontrolních prohlídek stavby, závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení“. Ustanovení § 117 odst. 4 stavebního zákona upravuje situaci, kdy ve vyjádřeních podle odstavce 1 byly uplatněny námitky proti provádění stavby. V takovém případě je autorizovaný inspektor posoudí a projedná s osobami, které je uplatnily. "Způsob vypořádání námitek a závěry, popřípadě podklady, z nichž vycházel, připojí autorizovaný inspektor k certifikátu podle odstavce 3. Nepodaří-li se při vypořádání námitek odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak byly účastníky řízení, předloží jejich vyjádření spolu s projektovou dokumentací a závaznými stanovisky dotčených orgánů stavebnímu úřadu, který zajistí vypořádání námitek podle § 114 nebo usnesením rozhodne o námitkách ve své působnosti anebo usnesením rozhodne o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení.“

Podstata zkráceného stavebního řízení spočívá v přenesení zásadních činností v řízení o vydání stavebního povolení ze stavebního úřadu na osobu autorizovaného inspektora. Tato osoba musí k takovému posouzení získat oprávnění postupem upraveným též stavebním zákonem (§ 143 až 151), poté působí jako garant souladu předmětné stavby s předpisy stavebního práva. Výsledkem činnosti autorizovaného inspektora ve stavebním řízení je vydání certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady ze zákonem uvedených hledisek a stavba může být provedena. Obecně lze konstatovat, že autorizovaný inspektor je soukromá osoba, která, pokud splní podmínky pro jeho činnost stanovené veřejnoprávním předpisem, je po určitou dobu oprávněna ve stavebním řízení činit úkony vymezené stavebním zákonem, přičemž v důsledku některých z nich vznikají osobám ve stavebním řízení práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání certifikátu autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účinky jako vydání stavebního povolení stavebním úřadem dle § 115 stavebního zákona, tj. zakládá oprávnění provést stavbu.

Certifikát oznámený dle § 117 odst. 1 stavebního zákona stavebnímu úřadu tedy bezpochyby zakládá práva a povinnosti ve stavebním řízení, rovnocenné stavebnímu povolení. Stavební úřad je dle stávající zákonné úpravy v podstatě vyloučen z procesu vzniku oprávnění provést stavbu na základě oznámeného certifikátu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona, oznámení certifikátu podle § 117 odst. 1 stavebního zákona pouze zaeviduje. Úprava § 117 stavebního zákona nedává stavebnímu úřadu explicitně možnost jakékoliv kontroly oznámeného certifikátu. S výjimkou postupu dle § 117 odst. 4 stavebního zákona není upravena možnost intervence příslušného stavebního úřadu do činnosti a rozhodnutí (certifikátu) autorizovaného inspektora. Za platné právní úpravy zde však navíc neexistuje ani možnost změny či zrušení certifikátu ze strany autorizovaného inspektora v případě, kdy sám dodatečně zjistí, že nebyly splněny požadavky stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů, stejně tak není dána ani možnost stavebníka a (potencionálních) účastníků takového řízení, jak se bránit proti postupu autorizovaného inspektora a jím vydanému certifikátu, resp. jak napadnout jeho postup v rámci zkráceného stavebního řízení.

V případě nedostatečné právní úpravy (podobně viz Plos, J. K některým aspektům právního postavení autorizovaných inspektorů. Stavební právo Bulletin, 2009, č. 12, s. 2 a násl.) však nelze dovozovat, že veřejné právo neposkytuje žádné obranné mechanizmy těm osobám, jejichž práva by mohla být zkrácena postupem autorizovaného inspektora. Výklad, dle něhož by nebylo možno korigovat stav, kdy vzniklo právo provést stavbu v rozporu se zákonem, není udržitelný. Vzhledem k nespornému závěru, že v důsledku oznámení stavebnímu úřadu certifikát zakládá veřejná subjektivní práva a povinnosti, srovnatelná s právy a povinnostmi vyplývajícími ze stavebního povolení, je úskalím komplikujícím nalezení ochrany v dané věci posouzení, zda certifikát autorizovaného inspektora je či není výsledkem veřejnoprávní činnosti. Otázkou je, zda lze konstatovat, že autorizovaný inspektor vzhledem k obligatorní úpravě jeho činnosti ve zkráceném stavebním řízení vykonává při vydání certifikátu působnost v oblasti veřejné správy.

Nejvyšší správní soud pro vymezení veřejnoprávní či soukromoprávní působnosti autorizovaného inspektora nepovažuje za určující skutečnost, že jeho účast v konkrétním stavebním řízení je založena soukromoprávní smlouvou. Autorizovaný inspektor je oprávněn ve zkráceném stavebním řízení působit po jmenování ministrem pro místní rozvoj na základě splnění podmínek stanovených stavebním zákonem. Tímto aktem se autorizovaný inspektor stává nepřímým vykonavatelem státní správy. Autorizovaný inspektor je tedy při činnosti ve zkráceném stavebním řízení vázán veřejnoprávním předpisem, má-li být výsledkem jeho činnosti certifikát s účinky předpokládanými § 117 stavebního zákona, musí respektovat a dodržet tento zákonem stanovený postup.

Lze souhlasit s tím, že samotný certifikát sám o sobě nemá bezprostřední právní závaznost ani přímé právní účinky. Právní účinky však nabývá ze zákona v okamžiku jeho oznámení stavebnímu úřadu, přičemž tyto účinky srovnatelné s vydáním stavebního povolení stavební úřad není oprávněn nijak revidovat. Dle názoru Nejvyššího správního soudu proto nelze certifikát přirovnat k odbornému stanovisku či znaleckému posudku, neboť na rozdíl od nich certifikát není podkladem dalšího aktu zakládajícího práva a povinnosti, ale sám se tímto aktem stává oznámením stavebnímu úřadu.

Do okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona je na vůli stavebníka, který uzavřel smlouvu s inspektorem, zda bude respektovat výsledky činnosti autorizovaného inspektora. Po jeho oznámení je však již povinen obsah certifikátu respektovat, bez možnosti jeho korekce. Tím se povaha certifikátu vymyká běžnému plnění ze soukromoprávní smlouvy a postavení autorizovaného inspektora vůči stavebníkovi se odlišuje od vztahu mezi účastníky soukromoprávního vztahu.

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dle § 117 odst. 1 stavebního zákona, akt, který je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti.

Stavební řízení: odstranění stavby vlastníkem

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, sp. zn. 7 As 54/2010-121

 NahoruStavební řízení – odstranění stavby vlastníkem

Výrok:

S ohledem na ústavní ochranu vlastnického práva (čl. 11 Listiny základních práv a svobod) jako jednoho ze základních lidských práv nelze až na výjimky dané důležitým zájmem nikoho nutit, aby zachoval svoji stavbu, nemá-li na tom zájem a chce-li ji odstranit (§ 128 stavebního zákona z roku 2006), ať již z jakýchkoli důvodů.

Skutkový stav:

Krajský soud v Č. B. zamítl žalobu žalobců a) až e) (dále jen "stěžovatelé“) proti rozhodnutí Krajského úřadu J. kraje (dále jen "krajský úřad“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí Magistrátu města Č. B., stavebního úřadu (dále jen "stavební úřad“), o povolení odstranění stavby bytového domu žadateli D. (dále jen "vlastník stavby“) a řízení bylo zastaveno.

Krajský soud měl za to, že postup krajského úřadu odpovídá jak požadavkům stavebního zákona, tak i správního řádu. Postup předepsaný v § 128 stavebního zákona, který upravuje odstraňování staveb, vlastník stavby dodržel. Poté, co bylo ohlášení stavebnímu úřadu doručeno, bylo na něm, aby si učinil úsudek, zda odstranění stavby vyžaduje povolení či zda postačuje ohlášení. Na základě ohlášení lze stavbu odstranit, jestliže stavební úřad do třiceti dnů ode dne ohlášení takového záměru nesdělí, že k odstranění stavby je zapotřebí povolení. Stanovení lhůty má za následek, že za situace, kdy si stavební úřad učiní úsudek, že pro odstranění stavby je zapotřebí povolení, musí v této lhůtě, tedy do třiceti dnů, stavebníkovi sdělit, že stavbu lze odstranit jen na základě povolení. Takové sdělení vlastníkovi stavby došlo až po uplynutí zákonem stanovené lhůty. V důsledku toho platí fikce, že vlastníkovi stavby vzniklo oprávnění stavbu odstranit na základě ohlášení.

Proti rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž odkázali na důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. V kasační stížnosti namítali, že podané ohlášení záměru odstranění stavby je podáním neurčitým, a to pro svou neúplnost. Pokud právní předpis vyžaduje předložení ohlášení na speciálním tiskopisu, jehož obsah je závazně stanoven v příloze č. 7 vyhl. č. 526/2006 Sb., pak je nutno trvat na jeho řádném vyplnění, zejména pak v hlavních identifikačních údajích. K nim patří přesné vymezení místa a označení stavby. V podaném ohlášení však tato konkretizace nebyla uvedena a příslušný čl. A./III nebyl vyplněn. Vzhledem k zásadní povaze informace, která zde měla být uvedena, pak není možno uvedené ohlášení považovat za relevantní projev vůle odstranit konkrétní stavbu. Samo ohlášení nahrazuje příslušné stavební rozhodnutí, a je proto nezbytné, aby tato listina obsahovala jednoznačné a nezaměnitelné identifikační znaky stavby, jež je navrhována k odstranění. S ohledem na nevratnou povahu demoliční činnosti je zajisté vyloučeno, aby přesné zjištění rozsahu odstranění bylo ponecháno na následném výkladu obsahu vůle ohlašovatele či dovozování demoličního záměru z pouhých příloh ohlášení. Právně nezpůsobilé a neurčité ohlášení zjevně nemohlo vyvolat následky předvídané v § 128 odst. 2 stavebního zákona. Proto stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k novému projednání. Stěžovatelé mají dále za to, že v případě odstraňovaní staveb je institut ohlášení záměru odstranit stavbu spojený s možností vzniku práva odstranit stavbu ze zákona ve 30denní lhůtě zcela nevhodným právním institutem, neboť v důsledku úředního nedopatření či případného vědomého záměru je takto možno odstranit v podstatě jakoukoliv stavbu, např. kulturní památku. Právní úpravu obsaženou v § 128 odst. 2 stavebního zákona považují za protiústavní, a proto navrhli, aby Nejvyšší správní soud řízení přerušil a podal návrh Ústavnímu soudu na zrušení příslušného ustanovení stavebního zákona.

Výběr z odůvodnění rozhodnutí:

Podle § 128 odst. 1 stavebního zákona je vlastník stavby povinen ohlásit stavebnímu úřadu záměr odstranit stavbu, s výjimkou staveb uvedených v § 103, nejde-li o stavbu, v níž je přítomen azbest. Jde-li o stavby, které vyžadují stavební povolení nebo ohlášení podle § 104 odst. 2 písm. a) až e), připojí k ohlášení dokumentaci bouracích prací a doklad prokazující vlastnické právo ke stavbě, pokud stavební úřad nemůže existenci takového práva ověřit v katastru nemovitostí. Podle odstavce 2 věty první citovaného ustanovení lze stavbu odstranit, pokud stavební úřad do 30 dnů ode dne ohlášení takového záměru nesdělí, že k odstranění je třeba povolení. Podle odstavce 7 citovaného ustanovení stanoví náležitosti ohlášení, dokumentace bouracích prací a povolení prováděcí právní předpis. Podle § 15 vyhlášky č. 526/2006 Sb., ohlášení odstranění stavby, terénních úprav a zařízení její vlastník podává na formuláři, jehož obsahové náležitosti jsou stanoveny v příloze č. 7 k této vyhlášce. K ohlášení se připojí přílohy uvedené v části B přílohy č. 7 k této vyhlášce.

Nejvyšší správní soud již dříve vyslovil v rozsudku ze dne 25. 6. 2009, č. j. 7 As 10/2009-86, že "institut ohlášení stavby vychází ze zásady, že omezovat svobodu jedince při výkonu jeho vlastnického práva nebo jiného práva, jež mu z hlediska soukromoprávního zakládá možnost stavět, lze veřejnoprávními požadavky (v procesní rovině např. vyžadováním stavebního povolení nebo jiného obdobného souhlasu ke stavbě) lze jen v té míře, v jaké je to nezbytné k ochraně veřejného zájmu“. Tento závěr lze vztáhnout i na postup vlastníka stavby, který se rozhodne stavbu ve svém vlastnictví zbourat. Nezpochybnitelnou součástí vlastnického práva je právo naložit s předmětem vlastnictví i způsobem, jenž spočívá v odstranění tohoto předmětu (demolice stavby). Stavební úřad pak může na základě zákona do realizace vlastnického práva autoritativně zasáhnout, a tím základní právo omezit, ovšem jen z důvodů specifikovaných ve stavebním zákoně, jimiž jsou ohrožení veřejného zájmu a práv jiných osob. Stavební zákon za účelem ochrany veřejného zájmu a dotčených práv jiných osob upravil režim postupu stavebního úřadu, který odpovídá prioritě soukromého vlastnického práva před ingerencemi státu, které nejsou ve velké řadě případů potřebné. Stavební zákon tedy nezakotvil u všech staveb pouze povolovací režim, ale naopak s ohledem na povahu vlastnického práva, jako jednoho ze základních práv, zakotvil režim ohlašovací spojený se vznikem práva odstranit stavbu bez povolení, pokud stavební úřad v zákonné lhůtě nedojde k závěru, že jsou v případě předmětné stavby dány důvody pro uplatnění režimu povolovacího. Stavební úřad je proto povinen na základě ohlášení vlastníka stavby ve vymezené lhůtě posoudit, zda je nutno odstranění stavby projednat s dotčenými orgány pro možnost narušení veřejného zájmu, např. ochrana památek, přírody a krajiny, a s osobami, jejichž práva by byla zasažena výkonem vlastnického práva (demolice nemovitosti), např. osoby, jimž svědčí zástavní či jiná věcná práva k předmětné stavbě. Rozhodně ovšem není v rámci své úvahy oprávněn stavební úřad posuzovat budoucí stavební záměry vlastníka, jenž se rozhodne zbourat svoji stavbu.

Ochrana veřejného zájmu přísluší v právním státě pouze státním orgánům, které k prosazení ochrany veřejného zájmu disponují pravomocemi, které vykonávají v souladu se zásadami zákonnosti, rovnosti, proporcionality a dobré správní praxe. Tvrzení stěžovatelů, že jsou to oni, kteří v předmětném stavebním řízení jako jediní prosazují veřejný zájem, tak není opodstatněné. Nejvyšší správní soud si je vědom, že při výkonu státní správy může docházet k excesům tak, že není dodržen zákonem stanovený postup a v důsledku toho není náležitě chráněn veřejný zájem. V důsledku toho může např. být nenávratně odstraněna hodnotná kulturní památka. To však podle obsahu správního spisu není případ odstraňované stavby. Řešením těchto excesů však nemůže být obecné zpřísnění režimu odstranění stavby, neboť něco takového by neproporcionálně omezilo vlastnická práva vlastníků bouraných staveb, již tak významně omezovaná veřejnoprávní regulací stavební činnosti.

Až na výjimky dané důležitým veřejným zájmem není důvodu nikoho nutit, aby zachoval svoji stavbu, nemá-li na tom zájem a chce-li ji zbourat, ať již z jakýchkoli důvodů. Zbyrokratizování celého procesu odstranění stavby jako projevu vlastnického práva, k němuž by vedl povolovací režim u všech staveb bez rozdílu, navíc nemůže zabránit výskytu zmiňovaných excesů a garantovat, že nedojde např. k úmyslnému porušení zákona při povolování odstranění konkrétní stavby. Všechny výše uvedené úvahy vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že právní úprava odstranění stavby, která je na projednávanou věc aplikována, nevykazuje ústavní deficity a adekvátním způsobem umožňuje vlastníkům nakládat se svým vlastnictvím, a přitom v případech, kdy je to potřebné, chránit veřejný zájem, který může být se zájmy vlastníků v rozporu.…