6.16.9
Jednotlivé případy soudních rozhodnutí VIII.
JUDr. Petr Tégl,
Ph.D.
Územní plánování: doba působení územního opatření o
stavební uzávěře
Opatření obecné povahy: územní opatření o stavební
uzávěře
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, čj. 4
Ao 3/2011-103
NahoruDoba působení územního opatření o stavební uzávěře
Výrok:
I. Časová rovina působení územního opatření o stavební uzávěře
(§ 97 odst. 1 stavebního
zákona z roku 2006), tedy doba mezi jeho vydáním a zrušením, po
kterou územní opatření o stavební uzávěře zasahuje do práv dotčených subjektů
tím, že omezuje, resp. zakazuje stavební činnost ve vymezeném území,
představuje jeden z jeho zákonných definičních znaků. Doba působení stavební
uzávěry jako pojmově dočasného (přechodného) územního opatření proto
představuje jeden z přezkumných bodů posouzení souladu územního opatření o
stavební uzávěře se zákonem.
II. Za vybočení z přípustného časového rámce působení územního
opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého působení a s ním
spojené porušení § 97 odst. 1 stavebního zákona, pro
které by bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, lze považovat
teprve dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání
územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře
vydáno. Přitom je třeba přihlédnout též k aktivitě navrhovatele jako subjektu,
do jehož práv je územním opatřením o stavební uzávěře zasahováno.
Skutkový stav:
Napadeným opatřením obecné povahy, vydaným zastupitelstvem obce D. a
oznámeným veřejnou vyhláškou vyvěšenou dne 1. 4. 2009, bylo vydáno na základě
ustanovení § 97 odst. 1 a § 98 odst. 1 stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, vymezené výčtem dotčených pozemků a
vyznačením dotčeného území na kopii katastrální mapy v příloze. Stavební
uzávěrou bylo ve vymezeném území zakázáno umisťovat (§ 76 a násl. stavebního zákona) a provádět
(§ 103 a násl. stavebního
zákona) stavby a zařízení a dále provádět změny staveb (§ 2 odst. 5 a 6 stavebního zákona) a
měnit vliv staveb na využití území (§
76 a násl. stavebního zákona); a to s výjimkou udržovacích
prací. Doba trvání stavební uzávěry byla určena tak, že stavební uzávěra trvá
do nabytí účinnosti opatření obecné povahy, kterým se vydává územní plán D. pro
území dotčené stavební uzávěrou.
V odůvodnění napadeného opatření obecné povahy odpůrce konstatoval,
že zrušením části územního plánu obce D. rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 8. 2008, čj. 8 Ao 1/2008 - 102, nastala situace, kdy celé území S.
je řešeno územním plánem obce D., s výjimkou části, v níž byl tento zrušen.
Návrh územního plánu pro dotčené území je nutno znovu projednat a vydat ve
formě opatření obecné povahy. Stavební uzávěra je stanovena v území, které je
svým rozsahem shodné s územím dotčeným pořizovaným územním plánem obce D.,
resp. jeho zrušenou částí. Ze zadání a konceptu územního plánu obce D. vyplývá,
že vůlí obce je stanovení nového funkčního využití předmětného území tak, aby
se jednalo o nikoliv intenzivní zemědělskou živočišnou výrobu. Jaké funkční
využití předmětného území bude stanoveno schváleným územním plánem ve zrušené
části, nelze vzhledem k jeho současnému (znovu) projednávání předjímat.
Stavební uzávěra je vydávána proto, aby připravovaná územně plánovací
dokumentace mohla vést ke stanovení využití území bez negativních vlivů.
Navrhovatel argumentoval, že v souladu s právním názorem Ústavního
soudu, vyjádřeným v usnesení ze dne 6. 1. 2010, sp. zn. II. ÚS 2691/09, je
namístě zkoumat přiměřenost územního opatření o stavební uzávěře z hlediska
časového, tedy zda tato netrvá s ohledem na rozsah omezení nepřiměřeně dlouho.
Pokud by tomu tak bylo, jednalo by se o nepřiměřené omezení vlastnického práva
navrhovatele a napadená stavební uzávěra by musela být zrušena. Dobu trvání
stavební uzávěry je přitom třeba poměřovat minimálním časem nezbytným k
dosažení jejího cíle. Navrhovatel přitom zdůraznil, že se jedná o území o
zanedbatelné rozloze něco málo přes 3,5 ha, s výrazně omezeným okruhem osob
oprávněných podávat v jednotlivých fázích přípravy územního plánu námitky, a
žádná ze třech etap (zadání, koncept a návrh územního plánu včetně přijetí) by
nemohla trvat déle než 9 měsíců. Za skutečný cíl napadené stavební uzávěry
navrhovatel považuje nikoliv dočasně omezit stavební činnost na předmětných
pozemcích, nýbrž trvale mu znemožnit užívání areálu a realizaci blíže popsaného
projektu.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy
navrhl, aby NSS návrh odmítl, eventuálně zamítl, a dále rozhodl, že žádný z
účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrce zdůraznil, že napadená
stavební uzávěra byla vydána proto, aby připravovaná územně plánovací
dokumentace mohla vést ke stanovení takového využití území, které nebude mít
negativní vlivy na území a nebude v něm vyvolávat střety. Aplikace územního
opatření o stavební uzávěře na tento případ je přímo předvídána stavebním zákonem, přičemž cíle nelze
dosáhnout jinak a napadená stavební uzávěra byla přijata toliko v rozsahu
nezbytném pro dosažení cíle, neboť i jen změny stávajících staveb by znemožnily
naplnění cílů budoucí regulace. Podle odpůrce se v případě napadené stavební
uzávěry jedná o opatření obecné povahy (nikoliv individuální správní akt, jak
argumentuje navrhovatel), při jehož vydání byly splněny všechny zákonné
podmínky, a rovněž jeho odůvodnění obsahuje veškeré podstatné náležitosti.
Výběr z odůvodění rozhodnutí:
Je třeba zdůraznit, že z dikce § 97
odst. 1 stavebního zákona vyplývá, že územním opatřením o
stavební uzávěře jako výjimkou z pravidla může být omezena, resp. zakázána
stavební činnost ve vymezeném území toliko "v nezbytném rozsahu“, a to nejen
věcně a prostorově, ale též časově, tedy pouze po nezbytnou dobu. Z toho je
třeba dovodit, že časová rovina působení územního opatření o stavební uzávěře,
tedy doba mezi jeho vydáním a zrušením, po kterou územní opatření o stavební
uzávěře zasahuje do práv dotčených subjektů tím, že omezuje, resp. zakazuje
stavební činnost ve vymezeném území, představuje jeden z jeho pojmových,
definičních znaků. Doba působení stavební uzávěry jako pojmově dočasného
(přechodného) územního opatření proto představuje jeden z přezkumných bodů
posouzení souladu územního opatření o stavební uzávěře se zákonem.
Význam časové roviny působení stavební uzávěry ve své judikatuře
zdůraznil též Nejvyšší správní soud, když v rozsudku ze dne 22. 4. 2011, čj. 5
Ao 2/2011-30, vyložil, že aktuální právní úprava klade důraz na dočasný
charakter územního opatření o stavební uzávěře. Vydat územní opatření o
stavební uzávěře je tedy možné pouze v situaci, kdy je třeba zachovat dotčené
území z hlediska stavebního po přechodnou dobu v určitém stavu pro budoucí
využití podle připravované územně plánovací dokumentace, pokud již příprava
této dokumentace pokročila přinejmenším do stadia schváleného zadání nebo podle
jiného rozhodnutí či opatření o využití daného území.
Poukázat lze též na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 20. 7. 2009, čj. 8 Ao 1/2009-142, v němž zdejší soud dovodil, že při
posuzování otázky, zda při přípravě územního plánu je třeba (a i možno) vydat
územní opatření o stavební uzávěře, tedy při úvaze zda je toto opatření
zapotřebí, protože by mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění využití území
podle připravované územně plánovací dokumentace, je nutno vycházet z aktuálního
stavu této přípravy (z její fáze).
Pro úplnost zdejší soud konstatuje, že se nelze ztotožnit s
argumentací odpůrce, že soud při přezkoumání opatření obecné povahy vychází
výhradně ze skutkového a právního stavu v době jeho vydání a není oprávněn
zohlednit skutkové a právní okolnosti, které jsou dány v době rozhodování.
Jinými slovy nelze odmítnout přezkum napadené stavební uzávěry proto, že tato
je navrhovatelem napadána z důvodu nepřiměřeně dlouhého trvání, tedy okolností,
které nastoupily teprve v období po vydání napadeného opatření obecné
povahy.
Poté, co NSS konstatoval, že je dána jeho pravomoc k řízení o
návrhu, zaměřil svoji pozornost na posouzení důvodnosti návrhu. Pro posouzení
důvodnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy byl judikaturou NSS vymezen
tzv. algoritmus (test) přezkumu opatření obecné povahy, konkrétně v esenciálním
rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98. Je přitom nepochybné, že tento
algoritmus je třeba plně aplikovat též na přezkum územního opatření o stavební
uzávěře (viz například rozsudek NSS ze dne 20. 6. 2007, čj. 1 Ao 3/2007-60 nebo
rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2009, čj. 6 Ao 2/2009-86).
NSS je při aplikaci algoritmu (testu) přezkumu opatření obecné
povahy v souladu s dispoziční zásadou zásadně vázán návrhem a nesmí tedy co do
rozsahu překročit návrh, který učinil navrhovatel. Naproti tomu však soud není
vázán právními důvody návrhu (§ 101d odst. 1 věta druhá s. ř. s.), tzn.
že soud může napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit i z jiných
důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl. Jednotlivé na sebe navazující kroky
algoritmu vyplývají zejména z § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. Soud při
přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z
kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy,
aplikací dalších kroků se již věcně nezabývá. První tři z nich mají povahu
formálního přezkumu napadeného opatření obecné povahy, zatímco zbylé dva již
mají povahu materiální (soud v případě těchto závěrečných kroků zkoumá samotný
obsah přezkoumávaného opatření obecné povahy).
NSS dospěl k závěru, že návrh je třeba přezkoumat ve věci samé, a to
v části týkající se přezkumu časového působení napadené stavební uzávěry.
Současně je ovšem třeba zdůraznit, že meritorní přezkum napadené stavební
uzávěry je přípustný výhradně v části jejího časového působení, když v ostatním
byla napadená stavební uzávěra na bázi algoritmu přezkumu opatření obecné
povahy již přezkoumána v rámci zamítavého rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 7. 2009, čj. 8 Ao 1/2009-142, a jejímu meritornímu přezkumu v
rozsahu širším tedy brání překážka ve věci rozhodnuté.
Navrhovatel, vycházejíc z ustanovení § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona, poukazuje na to, že
omezení či zákaz stavební činnosti na základě územního opatření o stavební
uzávěře není možný v širším než nezbytném rozsahu. Svoji argumentaci staví na
tvrzení, že napadená stavební uzávěra trvá po nepřiměřeně dlouhou dobu a
představuje proto nepřiměřený zásah do jeho vlastnického práva k nemovitostem
napadenou stavební uzávěrou dotčeným. Napadená stavební uzávěra je podle něj
nepřiměřená z hlediska časového, neboť s ohledem na rozsah dotčeného území (cca
3,5 ha) a omezený okruh dotčených osob (takřka výhradně sám navrhovatel) trvá
nepřiměřeně dlouho. Dobu trvání stavební uzávěry je podle něj třeba poměřovat
minimálním časem nezbytným k dosažení jejího cíle, tedy pořízení územního plánu
v části zrušené soudem. Od tohoto zrušení ke dni podání nyní projednávaného
návrhu uplynulo více než 31 měsíců a za tuto dobu se příprava územního plánu s
jedinou výjimkou vůbec nedostala na program zasedání zastupitelstva
odpůrce.
NSS dospěl po zvážení věci k závěru, že návrh na zrušení napadené
stavební uzávěry, založený na jejím nepřiměřeně dlouhém trvání, není
důvodný.
Podle § 97 odst. 1
stavebního zákona územní opatření o stavební uzávěře, které se
vydává jako opatření obecné povahy podle správního řádu, omezuje nebo zakazuje v
nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit
nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací
dokumentace, jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí
či opatření v území, jímž se upravuje využití území. Územním opatřením o
stavební uzávěře nelze omezit nebo zakázat udržovací práce. Podle tohoto
ustanovení smí územní opatření o stavební uzávěře omezovat nebo zakazovat
stavební činnost ve vymezeném území pouze v nezbytném rozsahu, v kontextu zde
projednávané věci na nezbytně dlouhou dobu v návaznosti na přípravu územního
plánu obce v soudem zrušené části. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že
napadená stavební uzávěra délkou svého působení nepřesáhla nezbytně dlouhou
dobu.
Nejprve je třeba uvést, že zpracování územního plánu od jeho zadání
až po schválení je poměrně dlouhodobý dynamický proces, v jehož průběhu může
docházet k větším či menším změnám v uvažovaném řešení. Proces vedoucí k
finálnímu vydání územního plánu je z hlediska stanovení konkrétního obsahu
územního plánu, jakož i aplikace příslušných právních předpisů procesem
složitým, v mnoha ohledech náročným a z hlediska časového procesem dlouhodobým,
který se skládá z několika na sebe navazujících etap vzniku. Schválení a vydání
samotného územního plánu předchází zejména rozhodnutí zastupitelstva obce o
pořízení územního plánu; zpracování, projednání a schválení zadání územního
plánu; zpracování a projednání případného konceptu územního plánu (pokud je tak
stanoveno v zadání územního plánu); zpracování a veřejné projednání návrhu
územního plánu. Aby přitom mohl pořizovatel územního plánu přistoupit ke kroku
dalšímu, musí vždy splnit zákonné podmínky stanovené pro krok předchozí.
NSS není povolán k tomu, aby detailně analyzoval a posuzoval časový
postup či obsahové náležitosti odpůrcem pořizované části územního plánu,
popřípadě konkrétní důvody, které vedly ke zdržení při přijímání územního
plánu, jakož i zda tyto důvody objektivně obstojí. Takový přezkum by
překračoval soudu stanovené meze právního přezkumu. V rozsudku ze dne 24. 10.
2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, dospěl NSS v této souvislosti k závěru, že ve
skutečnosti vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na
veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití
území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba
konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného než určité
politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle
politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce
rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem
nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a
dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto
mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování
příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat,
jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda
příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala ve
shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území,
která se takto "vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud
není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání
jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v
územním plánování a…
